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Comentario jurídico sobre el decreto presidencial que “Promueve las Libertades de Expresión y Religiosa”[1]

 

Sebastián Zárate, Ph.D.[2]

 

El pasado 4 de mayo el Presidente de Estados Unidos Donald J. Trump anunció la firma de un decreto que prometía exigir a las agencias del Gobierno –principalmente al Departamento de Justicia y a la Agencia Tributaria “desarrollar nuevas normas que aseguren que estas protecciones religiosas [se refiere a la persecución que afectaría a algunas entidades] se extienden para todos los americanos”. En concreto, el Presidente Trump buscaba cambiar el escenario que existe bajo la denominada “Enmienda Johnson”, expresando que bajo ella “si un pastor, sacerdote o imán se refiere a asuntos públicos o de importancia política, son amenazados de perder su estatus de excepciones tributarias”. Aunque pareció llamativo el anuncio, tal como se explicará brevemente, el aporte real del decreto para el objeto que anunció el Presidente no es tal. Sin embargo, el contenido del texto implica una fuerte intención de dicha autoridad al reconocimiento a la protección de la libertad religiosa.

 

La “Enmienda Johnson”

La denominada “Enmienda Johnson” es una disposición contenida en el Código Tributario,  que surge en 1954 cuando el entonces senador Lyndon Johnson se encontraba luchando por su reelección por Texas, veía que su contendor –Dudley T. Dougherty—estaba siendo apoyado por ONGs. En consecuencia, no nace como una reforma con orientación religiosa, sino que se aplica solo por extensión a las entidades religiosas, en razón de que ésas también cuentan con exenciones fiscales. En su contenido, la norma prohíbe el apoyo explícito de entidades exentas de impuestos –las entidades sin fines de lucro, tales como las corporaciones o fundaciones con distintos fines, es decir, no solamente las entidades religiosas—bajo la pena de quitarles tales beneficios. La disposición legal dispone lo siguiente:

(3) Corporations, and any community chest, fund, or foundation, organized and operated exclusively for religious, charitable, scientific, testing for public safety, literary, or educational purposes, or to foster national or international amateur sports competition (but only if no part of its activities involve the provision of athletic facilities or equipment), or for the prevention of cruelty to children or animals, no part of the net earnings of which inures to the benefit of any private shareholder or individual, no substantial part of the activities of which is carrying on propaganda, or otherwise attempting, to influence legislation (except as otherwise provided in subsection (h)), and which does not participate in, or intervene in (including the publishing or distributing of statements), any political campaign on behalf of (or in opposition to) any candidate for public office.

Como puede apreciarse, la norma tiene sujetos más amplios que las entidades religiosas. En efecto, se trata de entidades sin fines de lucro que se encuentran exentas de impuestos, que también podrían incluir a un establecimiento educacional, por ejemplo. Las prohibiciones consisten en que parte sustantiva de sus actividades recaigan en: (1) ejercer lobby para influir en la legislación, tomando el término “lobby” en el sentido estricto; y (2) entregar el apoyo o rechazo explícito a un candidato a cargo de elección popular.

 

Ámbito del Decreto del Presidente Trump

En el artículo primero se lee algo que debiera ser lo más relevante jurídicamente del decreto: la intención del gobierno de turno de respetar la libertad religiosa tal como está asentada en la Constitución y en la historia americana.

Section 1.  Policy.  It shall be the policy of the executive branch to vigorously enforce Federal law’s robust protections for religious freedom.  The Founders envisioned a Nation in which religious voices and views were integral to a vibrant public square, and in which religious people and institutions were free to practice their faith without fear of discrimination or retaliation by the Federal Government.  For that reason, the United States Constitution enshrines and protects the fundamental right to religious liberty as Americans’ first freedom.  Federal law protects the freedom of Americans and their organizations to exercise religion and participate fully in civic life without undue interference by the Federal Government.  The executive branch will honor and enforce those protections.

Luego, en el artículo 2 se encuentra aquello que el Presidente anunció como la protección contra la aplicación de la Enmienda Johnson, pero que en realidad tiene otro sentido.

Sec. 2.  Respecting Religious and Political Speech.  All executive departments and agencies (agencies) shall, to the greatest extent practicable and to the extent permitted by law, respect and protect the freedom of persons and organizations to engage in religious and political speech.  In particular, the Secretary of the Treasury shall ensure, to the extent permitted by law, that the Department of the Treasury does not take any adverse action against any individual, house of worship, or other religious organization on the basis that such individual or organization speaks or has spoken about moral or political issues from a religious perspective, where speech of similar character has, consistent with law, not ordinarily been treated as participation or intervention in a political campaign on behalf of (or in opposition to) a candidate for public office by the Department of the Treasury.  As used in this section, the term “adverse action” means the imposition of any tax or tax penalty; the delay or denial of tax-exempt status; the disallowance of tax deductions for contributions made to entities exempted from taxation under section 501(c)(3) of title 26, United States Code; or any other action that makes unavailable or denies any tax deduction, exemption, credit, or benefit.

Como se puede apreciar en el texto transcrito, el decreto habla de expresiones a nivel individual o en nombre de la organización sobre “asuntos morales o políticos desde una perspectiva religiosa”. Al comparar este texto con el de más arriba –la disposición del Código Tributario—se aprecia que dicha norma de rango legal no tiene aplicación respecto de expresiones u opiniones desde el púlpito, sino más bien de apoyo o rechazo expreso hacia un candidato. Luego, el decreto presidencial no tiene ni el rango jurídico –la competencia constitucional—para dejar sin aplicación una norma de carácter legal, pero además en su redacción tampoco se refiere a la aplicación de la norma tributaria. A lo sumo, puede asumirse que es una forma de guiar la interpretación de cómo no debe entenderse la prohibición tributaria. Por lo demás, si la norma tributaria limitara opiniones sobre materias de política pública sustentadas en convicciones religiosas, no sería constitucional en la medida que vulneraría abiertamente la Constitución, en la Primera Enmienda, que protege las libertades de expresión y la libertad religiosa.

Un segundo aspecto de la norma, que no ha recibido muchos comentarios pero que resulta muy importante, se refiere al artículo 6 del decreto:

Sec. 6.  General Provisions.  (a)  Nothing in this order shall be construed to impair or otherwise affect:

(i)   the authority granted by law to an executive department or agency, or the head thereof; or

(ii)  the functions of the Director of the Office of Management and Budget relating to budgetary, administrative, or legislative proposals.

Se trata de una norma común en otros cuerpos, y que recoge una buena técnica legislativa. Dice que nada del decreto puede afectar las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico a otras agencias. Ello es así, aun sin necesidad de que esta norma exista: un decreto no puede alterar las competencias asignadas por la ley. Pero esto pone de manifiesto justamente que la Agencia Tributaria podría interpretar la Enmienda Johnson, aun en el sentido que el decreto del Presidente Trump excluye –por el solo hecho de expresar opiniones políticas desde el púlpito—porque en materia funcional, la IRS (la Agencia Tributaria) tiene prohibición expresa de regirse por órdenes del Presidente. Dicho de otro modo, aunque no es una agencia autónoma como otras –lo que queda de manifiesto en la designación y remoción de sus autoridades—sí lo es en el ejercicio de sus funciones, tal como lo dispone el propio Código Tributario.[3] Por ello, la norma confirma que si bien la disposición del Presidente es respetar la libertad religiosa en este ámbito, no debe ser entendido como una instrucción directa de la Agencia Tributaria.

 

Conclusión

En conclusión, si bien la promesa del Presidente era “destruir totalmente la Enmienda Johnson”, el decreto no la afecta. En primer lugar, porque para ello se requiere reformar el Código Tributario, algo muy complejo en la política legislativa. En segundo término, porque la norma legal es muy precisa en que se trata de apoyar a un candidato, más que expresarse públicamente sobre elementos particulares de una política pública o de algún candidato que la proponga. En cambio, la norma reglamentaria (del Presidente Trump) hace referencia general a expresiones de líderes religiosos, que nunca han caído dentro de la aplicación de la norma, ni podrían constitucionalmente hacerlo. En tercer lugar, porque se dispone que el decreto no afecta el ejercicio de las potestades de las agencias administrativas, en este caso de la Agencia Tributaria, que por desde su normativa orgánica tampoco debe obedecer órdenes directas del Presidente en sus funciones.

El que se trate de una norma programática, es decir de ejecución futura y sujeta a la dictación de otras normas o actos administrativos, no debe desmerecer su importancia (aunque algunos críticos del Presidente han sostenido que es superflua). La norma implica una declaración de intenciones del Presidente a respetar la autonomía de las entidades religiosas y su libertad de expresión en materia de políticas públicas. Si bien no es exactamente lo que anunció el Presidente, puede ser interpretado como una buena señal –a través de un instrumento jurídico como es un decreto—de su política en relación con este derecho.

Sebastián Zárate, PhD.

Publicado en el Boletín Jurídico- Observatorio de libertad religiosa de América Latina y El Caribe, correspondiente al mes de mayo 2017. Centro UC Derecho y Religión.    Ver Boletín Jurídico 

[1] El decreto completo puede encontrarse en: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/05/04/presidential-executive-order-promoting-free-speech-and-religious-liberty

[2] Miembro del Consejo Directivo del Centro UC –Derecho y Religión, donde se desempeña como editor de la Revista Latinoamericana de Derecho y Religión. Es doctor en Derecho (PhD.) por la Universidad de Bristol. Actualmente es investigador doctoral en el College of Journalism and Communciations de la Universidad de Florida, Estados Unidos, donde realiza actividades de investigación y cursa un doctorado en Mass Communication. Es profesor del LLM-Internacional de la Pontificia Universidad Católica de Chile, donde anteriormente se desempeñó como profesor de dedicación completa en Derecho Constitucional y Derecho de la Comunicación. sebastianzarate@ufl.edu

[3] Ҥ7217. Prohibition on executive branch influence over taxpayer audits and other investigations

(a) Prohibition

It shall be unlawful for any applicable person to request, directly or indirectly, any officer or employee of the Internal Revenue Service to conduct or terminate an audit or other investigation of any particular taxpayer with respect to the tax liability of such taxpayer”.

(…)

“For purposes of this section, the term “applicable person” means—

(1) the President, the Vice President, any employee of the executive office of the President, and any employee of the executive office of the Vice President”.

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